1. Introducción.
Durante la Transición se plantearon dos grandes desafíos constitucionales: El primero y más obvio era articular un Estado democrático; el segundo, pasar de un Estado fuertemente centralizado a uno descentralizado. De estas dos grandes cuestiones, la primera queda más o menos resuelta y cerrada con la Constitución, pero la segunda no. El peso de la historia era demasiado grande para que se pudiera lograr alcanzar un acuerdo entre las distintas posturas (muy enfrentadas) en tan poco tiempo.
El resultado de esta falta de consenso fue la opción del constituyente por un modelo abierto que abre las puertas a una descentralización política inspirada en el modelo de Estado integral de la II República y en el Estado regional italiano (a su vez inspirado en el primero), pero sin cerrar nada. Así pues, la Constitución marca solo el punto de partida y los límites del proceso de descentralización política y deja que sea el desarrollo posterior, fundamentalmente a través de los Estatutos de Autonomía, el que vaya concretando el modelo.
Para entender la estructura territorial del Estado hay que tener en la mente la idea de “proceso autonómico”: la estructura territorial del Estado no es algo estático, sino dinámico; no es fruto de un diseño inteligente, sino de la evolución. Esta idea de proceso abierto que con posibilidad de evolucionar en el tiempo e irse adaptando a las circunstancias cambiantes ha sido a veces criticada, pero es, quizás, la originalidad más grande del modelo español y lo que ha hecho que sea visto como exportable a otros lugares.
En el momento actual, tras 40 de evolución, el modelo de Estado autonómico español ya puede decirse que ha agotado casi todas sus potencialidades dentro del marco constitucional actual. Por ello, ahora es el momento de plantearse una reforma de este marco constitucional para afrontar nuevos desafíos, como son la racionalización del reparto competencial entre Estado y CCAA, la adecuada participación de éstas en los poderes centrales del Estado (en particular en el Senado), la articulación de las relaciones de cooperación entre los poderes y el establecimiento de las bases de un sistema la financiación de las CCAA que logre el equilibrio entre los principios constitucionales de autonomía y solidaridad.
2. ¿Cómo se formaron las Comunidades Autónomas y como han ido evolucionando?
a) los regímenes preautonómicos.
Ya antes de la elaboración de la Constitución, el Gobierno de Suárez fue creando mediante Decretos-Ley, desde finales de 1977 y a lo largo de 1978, una serie de regímenes provisionales de autonomía. Los dos primeros fueron el de Cataluña (29 de septiembre de 1977) y el País Vasco (4 de enero de 1978) para dar satisfacción a las demandas sociales existentes en dichos territorios.
Los regímenes preautonómicos intentaron ser una etapa de preparación o ensayo de la autonomía. Tuvieron mucha importancia, más incluso de la que se pensaba, porque perfilaron casi en su totalidad el mapa de las futuras CCAA; dejando ya sentada la idea de que el futuro sistema autonómico se iba a generalizar y no iba a quedar reservado para algunos territorios.
En Castilla y León, el régimen preautonómico se aprobó por el RD-L de 13 de junio de 1978 y su creación no fue del todo pacífica por las discrepancias existentes sobre su ámbito territorial. El Decreto-Ley definía un ámbito potencial de 11 provincias, pero las provincias de Santander y Logroño nunca llegaron a integrarse. Tuvo dos presidentes Juan Manuel Reol Tejada y José Manuel García-Verdugo Candón, ambos pertenecientes a UCD.
b) La elaboración de los Estatutos de Autonomía. Los pactos autonómicos de 1981 y 1992. La evolución posterior.
¿Qué es un Estatuto de Autonomía?
El Estatuto de autonomía es la norma jurídica que crea la Comunidad Autónoma, señalando su denominación y su territorio, estableciendo sus instituciones de autogobierno y determinando las materias sobre las que dichas instituciones van a poder ejercer sus competencias dentro del marco constitucional.
Además, los Estatutos suelen hacer referencia a otras cuestiones, como los símbolos, las lenguas cooficiales, la organización territorial interna (comarcas), etc. Muchos Estatutos incorporan también declaraciones de derechos, pero a veces estos derechos son reiteraciones de los derechos constitucionales o son realmente meros principios rectores que solo tienen un valor orientativo de las políticas de las CCAA.
Los Estatutos deben establecer también el procedimiento para su reforma, pero respetando la exigencia constitucional de que la reforma ha de ser aprobada, además de por la asamblea legislativa de la Comunidad, por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
Una vez entrada en vigor la CE, comenzó la tarea de elaboración de los distintos Estatutos de Autonomía. Para ello, la Constitución establecía una doble vía: una vía rápida, para permitir llegar desde el principio a un mayor nivel de autonomía, y una vía lenta en la que el acceso a la autonomía plena se lograría más tarde. La vía rápida estaba reservada para los territorios que en el pasado habían plebiscitado estatutos de autonomía (las llamadas “comunidades históricas”: Cataluña, País Vasco y Galicia) y para aquellos que así lo decidiesen mediante referéndum (así lo hizo Andalucía en 1980).
Para tratar de ordenar el proceso de elaboración de los Estatutos, el 31 de julio de 1981 se firmó el primer pacto autonómico entre los dos principales partidos del momento: UCD y PSOE. En este acuerdo se establecía que todas las comunidades, con independencia de su vía de acceso a la autonomía, tendrían una estructura institucional similar y que todas ellas tendrían capacidad legislativa, pero distintos niveles competenciales, al menos en una primera fase.
Entre 1981 y 1983 se cerró el “mapa” de las 17 CCAA mediante la aprobación de los Estatutos, siendo el último, precisamente, el de Castilla y León, aprobado el 25 de febrero de 1983. La creación de nuestra comunidad fue bastante conflictiva. La provincia de León intentó retractarse de su decisión inicial de integrarse, pero lo hizo demasiado tarde, cuando el Estatuto ya se estaba tramitando en las Cortes. En cuanto a Segovia, su falta de integración inicial fue suplida mediante una Ley Orgánica estatal. Ambos conflictos llegaron incluso al Tribunal Constitucional, que validó el ámbito territorial de la comunidad.
Pasados unos años, se entendió que era necesario un nuevo acuerdo político global para conseguir la equiparación competencial entre todas las CCAA y así se llegó al pacto autonómico de 1992 (firmado por el Gobierno de Felipe González, el PSOE y el PP). Como resultado de este acuerdo se realizaron reformas de los Estatutos de la llamada vía lenta para lograr la práctica equiparación entre todas las comunidades en cuanto su nivel de autonomía.
En los últimos años, se han sucedido periodos expansivos desde el punto de vista de la ampliación de las competencias autonómicas y periodos de asimilación o más restrictivos. Dos fenómenos son destacables en esta evolución: En primero de ellos ha sido la influencia de los apoyos parlamentarios que los partidos nacionalistas han dado, tanto al PP, como al PSOE, para formar gobierno en Madrid, a cambio de avances en la autonomía. El segundo fenómeno destacable ha sido el efecto de emulación entre comunidades, de manera que los avances en la autonomía en una de ellas enseguida se trasladaban también a las demás.
Otra característica fundamental del proceso autonómico ha sido la elevada conflictividad, lo que ha llevado a una intervención permanente del Tribunal Constitucional para perfilar la división de competencias entre Estado y CCAA.
A partir de 2005 se inició una nueva oleada de reformas estatutarias que ha supuesto, si no un gran avance en las competencias de las CCAA, ya que el marco constitucional no permite avanzar mucho más, sí una mayor incidencia en cuestiones como la justicia, las relaciones bilaterales con el Gobierno de España y la participación en el ámbito europeo. Un rasgo definitorio de todos estos Estatutos de última generación también ha sido la inclusión de amplias declaraciones de derechos que ponen el énfasis en las políticas sociales.
Dentro de esa última “hornada” de reformas estatutarias se sitúa la reforma del Estatuto de Castilla y León, aprobada en 2007. Lo cierto es que, con las reformas de 1994 y de 1999, nuestra Comunidad se encontraba ya plenamente consolidada y homologada con el resto. Esta última reforma, por tanto, no obedecía a una necesidad, sino más bien al deseo, expresado por los dos partidos que promovieron la reforma (PP y PSOE), de realizar un “ajuste fino” para desarrollar todas las potencialidades del autogobierno, pensando sobre todo en la prestación de servicios a los ciudadanos.
El desarrollo del Estado autonómico ha sido especialmente conflictivo en los territorios en los que existen fuertes reivindicaciones nacionalistas, como el País Vasco o Cataluña. La reforma del Estatuto de Cataluña, aprobada en 2006 y declarada parcialmente inconstitucional es un buen ejemplo de esta conflictividad. En los últimos años, las tensiones se han recrudecido en Cataluña con un auge de las posiciones favorables a la independencia. La convocatoria para el 1 de octubre del 2017 de un referéndum de autodeterminación, expresamente prohibido por el Tribunal Constitucional, y la posterior declaración unilateral de independencia, motivaron la aplicación por el Estado del artículo 155 CE (véase más adelante el significado de este artículo), así como el inicio de actuaciones penales contra los líderes independentistas –algunos de ellos huidos de la justicia–, que aún están en curso en el momento de redactarse estos materiales.
3. Las instituciones de las Comunidades Autónomas.
Todas las CCAA se han dotado de un sistema institucional muy similar, con una asamblea legislativa y un órgano ejecutivo que responde ante ella. En el caso concreto de Castilla y León esa asamblea legislativa se denomina Cortes de Castilla y León y el órgano ejecutivo recibe el nombre de Junta de Castilla y León. Ambas instituciones tienen su sede en la ciudad de Valladolid.
Como acabamos de decir, en todas las CCAA existe una asamblea legislativa de carácter electivo y que tiene la potestad de aprobar normas con rango de Ley en las materias cuya competencia legislativa esté atribuida a la Comunidad. En todos los casos, por imperativo del principio democrático, estas asambleas son elegidas por sufragio universal.
¿Qué se hace en un parlamento autonómico (por ejemplo en las Cortes de Castilla y León)?
(1) Se elige al Presidente de la Comunidad Autónoma cada vez que hay elecciones autonómicas (también en los supuesto de dimisión o fallecimiento), para ello se sigue el procedimiento de investidura. También se le puede obligar a cesar a través de la aprobación de una moción de censura, propuesta por un determinado número de parlamentarios o rechazando una cuestión de confianza planteada por el Presidente.
(2) Se aprueban leyes autonómicas, que pueden ser propuestas por el Gobierno autonómico, por los propios parlamentarios o por los ciudadanos, a través de iniciativas populares. En Castilla y León, los Ayuntamientos en determinados casos también pueden hacer propuestas.
(3) Se controla al Gobierno, bien sea a través de preguntas (algunas de las cuales se responden oralmente en los Plenos o en las Comisiones en las llamadas “sesiones de control”) o de interpelaciones (que son como preguntas, pero sobre temas más generales y dan lugar a un debate más amplio). En algunos casos se pueden crear comisiones de investigación, para indagar sobre irregularidades o casos de corrupción.
(4) Se dirige la acción del Gobierno mediante la aprobación de resoluciones que le instan a realizar determinadas actuaciones (las Proposiciones no de Ley).
(5) Se aprueban los Presupuestos de la Comunidad, que son una previsión de los ingresos que se van a recibir y de los gastos que se van a realizar durante el año.
Los órganos ejecutivos de las CCAA son el Presidente y el Consejo de Gobierno. El Presidente de la Comunidad es elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, mediante el procedimiento de investidura y sus principales funciones son la de dirigir el Consejo de Gobierno, ostentar la suprema representación de la respectiva Comunidad y ser también el máximo representante del Estado en la Comunidad.
El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado superior que ejerce la función ejecutiva en cada Comunidad y, por consiguiente, dirige la Administración propia de la misma. Se estructura en diferentes departamentos, llamados consejerías, de manera similar al Gobierno de España, que se estructura en ministerios. Tanto los consejeros como, en su caso, los vicepresidentes, son nombrados y cesados libremente por el Presidente de la Comunidad.
Las Comunidades Autónomas se han ido dotando también de un conjunto de órganos propios de control, similares a los existentes a nivel estatal. Así, se han ido creando órganos dedicados a la defensa de los derechos de los ciudadanos y a la supervisión de las Administraciones autonómicas (Defensores del Pueblo), al control externo del gasto público (Consejos de Cuentas) y a la función consultiva (Consejos Consultivos), a lo que hay que añadir la proliferación de diversos órganos de representación social corporativa (Consejos Económicos y Sociales) y de otros órganos de control de carácter temático (Consejos de medios audiovisuales, Consejos de defensa de la Competencia, Agencias de Protección de Datos, etc.). En el caso concreto de Castilla y León debemos citar al Consejo Consultivo (con sede en Zamora), el Consejo de Cuentas (con sede en Palencia), el Consejo Económico y Social (con sede en Valladolid) y el Procurador del Común, defensor del pueblo autonómico que tiene su sede en León.
Junto a las instituciones propias, en cada comunidad autónoma existe un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la misma. Es preciso señalar que este Tribunal Superior de Justicia no es un órgano propio de la Comunidad, sino del poder judicial del Estado. En Castilla y León, el Tribunal Superior de Justicia tiene su sede en Burgos, aunque algunas de sus Salas también se ubican en Valladolid.
En cada Comunidad hay también un Delegado del Gobierno que dirige la Administración del Estado en el territorio de la misma. El desarrollo del Estado autonómico ha hecho que dicha Administración estatal tenga hoy una importancia cuantitativa mucho menor que la que tenía años atrás, sin embargo sigue teniendo una gran importancia cualitativa, sobre todo en materia de seguridad ciudadana, correspondiendo al Delegado del Gobierno la jefatura de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado en la Comunidad, bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
4. Las competencias de las Comunidades Autónomas.
Para comprender el reparto competencial entre el Estado y las CCAA pensemos en un “reparto de tareas”: al Estado le encargamos hacer ciertas cosas y a las CCAA otras. En algunas materias, como la defensa o las relaciones diplomáticas, el Estado se va a encargar de todas las tareas, en ese caso decimos que tiene competencias exclusivas. En cambio, en la mayoría de las materias lo que sucede es que las competencias están compartidas. Por ejemplo, en relación con los principales servicios públicos, como la educación o la sanidad, el Estado asume la tarea de fijar las normas básicas que regulan estas cuestiones, para garantizar una cierta igualdad en todo el territorio nacional, y las CCAA desarrollan esas normas básicas y gestionan los servicios correspondientes.
A día de hoy, tras 40 años de evolución del Estado autonómico, las competencias asumidas por las CCAA son muy importantes y podemos decir que el grado de descentralización de nuestro país es muy elevado y comparable con el de muchos Estados federales. Las CCAA no solo gestionan los principales servicios públicos, sino que participan en la regulación de materias tan importantes como la agricultura, el medio ambiente, la industria o el comercio, aunque en estos casos la incidencia de las normas europeas hace que el margen de autonomía sea menor. Las CCAA también realizan importantes inversiones en infraestructuras, por ejemplo en trasportes, aunque las carreteras de la red estatal, los puertos y los aeropuertos son gestionados por el Estado. Los ferrocarriles también son competencia del Estado, aunque algunas CCAA han asumido la competencia sobre la gestión de la red de cercanías.
Una cuestión importante a destacar es que no todas las CCAA tienen exactamente las mismas competencias. Las diferencias pueden venir dadas por la existencia de hechos diferenciales, como las lenguas cooficiales, el régimen foral o la insularidad, o por la propia voluntad de las CCAA que no siempre quieren hacerse cargo de ciertas tareas. Por ejemplo, algunas CCAA han decidido tener cuerpos de policía autonómicos y servicios públicos de radio y televisión y otras no.
Las competencias de las CCAA vienen fijadas en los Estatutos de Autonomía, que tienen que respetar los límites establecidos por la Constitución. En algunas ocasiones, el Estado puede también atribuir competencias a las CCAA a través de ciertas leyes.
Cuando hay un conflicto entre el Estado y las CCAA porque no se ponen de acuerdo sobre quién tiene competencia para hacer algo, le corresponde resolverlo al Tribunal Constitucional.
5. La participación de las Comunidades Autónomas en los poderes centrales del Estado.
En cualquier Estado compuesto existen necesariamente relaciones entre los poderes centrales y las entidades territoriales autónomas. Normalmente, éstas últimas participan también de alguna forma en los poderes centrales. En los sistemas federales, esta participación se suele articular a través de una cámara de representación territorial, irradiando a partir de ahí al resto de los poderes.
En España, el Senado está definido en la Constitución como cámara de representación territorial, pero no puede cumplir eficazmente con ese papel puesto que la mayoría de sus miembros no representan realmente a las CCAA, sino que son elegidos en circunscripciones provinciales. Un Senado configurado como auténtica cámara de representación de las CCAA podría abrir la puerta a la participación de éstas, no solo en el poder legislativo en sí, sino también en la composición de otros órganos constitucionales, como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial, y permitiría también su participación en la fase decisoria (y no solo en la de iniciativa) de las reformas constitucionales. Actualmente las CCAA solo pueden participar en el poder legislativo del Estado en la fase de iniciativa, a través de la presentación de proposiciones de ley (o de reforma constitucional) ante las Cortes Generales.
6. La cooperación institucional entre el gobierno estatal y los gobiernos autonómicos.
Hemos visto al hablar de las competencias de las CCAA que muchas de ellas están compartidas entre el Estado y las Comunidades. Ello obliga a que haya siempre una cooperación fluida entre las instituciones centrales y las autonómicas, lo que no siempre es fácil.
Si hablamos en concreto de los mecanismos de cooperación entre los gobiernos, en nuestro país, a diferencia de lo que sucede en otros modelos federales, como en Alemania, los mismos se encuentran poco desarrollados, aunque con la evolución del Estado autonómico se han ido desarrollando cada vez más. Entre ellos, podemos destacar algunos órganos, como la Conferencia de Presidentes de las CCAA, que reúne al Presidente del Gobierno con los Presidentes de las CCAA, o las Conferencias Sectoriales, en las que los Ministros del Gobierno de España se reúnen con los consejeros de las CCAA correspondientes a cada ámbito de actuación. Además de estos órganos multilaterales, también pueden existir órganos bilaterales, en los que el Gobierno de España se relaciona con cada una de las CCAA por separado.
7. Los controles del Estado sobre las CCAA.
La existencia de una supremacía del Estado sobre las Comunidades Autónomas es una consecuencia lógica del principio de unidad del Estado. La principal manifestación de esa supremacía es la supremacía de la Constitución sobre el conjunto del ordenamiento jurídico, incluidos los Estatutos de Autonomía.
Dicha supremacía también se manifiesta en una serie de mecanismos a través de los cuales determinados órganos del Estado controlan las actuaciones de las CCAA. Este control se ejerce de forma ordinaria, por ejemplo, cuando el Tribunal Constitucional controla las normas con fuerza de ley de las CCAA, o cuando los tribunales de lo contencioso-administrativo contralan las normas y las actuaciones de las Administraciones autonómicas. Resulta destacable también el control en el ámbito económico y presupuestario, a través del Tribunal de Cuentas y a través del propio Ministerio de Hacienda, que puede controlar el déficit de las CCAA para salvaguardar la estabilidad presupuestaria.
Además de estos controles ordinarios, para casos excepcionales en los que una Comunidad Autónoma incumpla gravemente la Constitución o las leyes o atente gravemente contra el interés general, hay un artículo en la Constitución (el 155) que permite al Gobierno de España tomar medidas extraordinarias para que la situación vuelva a la normalidad y no se perjudique al interés de toda España. Para ello, el Gobierno necesita la autorización de la mayoría absoluta del Senado. Este artículo se ha aplicado por primera y única vez en relación con Cataluña tras la abierta ruptura con el orden constitucional que supusieron algunas decisiones del Gobierno y del Parlamento de dicha Comunidad Autónoma, a las que ya nos hemos referido antes.