El artículo 66.2 CE estipula que las Cortes Generales “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución”.
5.1. La función legislativa
La reserva de ley es un mandato dirigido al Poder Legislativo que le obliga a regular por sí mismo determinadas materias, prohibiéndole remitir su regulación a las normas de rango inferior que pueda dictar el Gobierno. La reserva de ley se ha convertido en una reserva de procedimiento: el procedimiento legislativo. Éste aporta publicidad y pluralismo a la elaboración de la ley porque se desarrolla en el seno de un órgano colegiado y representativo: el Parlamento.
El procedimiento legislativo se inicia mediante la presentación de una propuesta de texto normativo ante el Congreso de los Diputados. Según el artículo 87 CE, la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno (en cuyo caso la propuesta recibe el nombre de proyecto de ley), al Congreso, al Senado, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y a los ciudadanos a través del ejercicio de la iniciativa legislativa popular (en todos estos supuestos, la iniciativa se denomina proposición de ley).
La tramitación se inicia con la calificación y admisión del proyecto o proposición de ley (en adelante, nos remitiremos a ambos con la palabra “proyecto”) por la Mesa del Congreso, su posterior debate y la apertura de un plazo para que los parlamentarios y los Grupos puedan presentar enmiendas al mismo y su posterior tramitación y debate ante diversos órganos de la Cámara. Una vez aprobado el proyecto, con las enmiendas que se hayan podido incorporar, se remite al Senado.
La participación del Senado en el procedimiento legislativo se encuentra regulada en el artículo 90 CE. Según este precepto, cuenta con un plazo de dos meses para aprobarlo expresamente –sin la introducción de enmiendas-, para oponer su veto o para introducir enmiendas. El veto precisa de la mayoría absoluta del Senado.
Si el Senado veta el proyecto, se devuelve al Congreso, que podrá levantarlo por mayoría absoluta o, de no obtenerse, por mayoría simple una vez hayan transcurrido dos meses desde su interposición (artículo 90.2 CE).
También regresa al Congreso en el caso de introducción de enmiendas. Las enmiendas introducidas por el Senado quedarán incorporadas definitivamente al texto del proyecto si así lo aprueba el Congreso por mayoría absoluta de los votos emitidos.
Si el Senado aprueba el proyecto sin introducir ningún cambio en el texto, quedará aprobado sin necesidad de un nuevo debate en la Cámara Baja.
Después, el Rey sancionará y promulgará la ley, actos puramente formales y debidos del Jefe del Estado para proclamar de manera solemne la existencia y contenido de la ley. Finalmente, la ley debe ser publicada en el Boletín Oficial del Estado para que entre en vigor.
5.2. La función de control
5.2.1. El control extraordinario o control-responsabilidad: la moción de censura y la cuestión de confianza
Una de las funciones más importantes que la Constitución atribuye al Congreso de los Diputados (no al Senado ni a las Cortes Generales de manera conjunta) es la investidura del Presidente del Gobierno. A partir de que se haya elegido, la confianza que el Congreso deposita en el Presidente del Gobierno se presume, pero ello no significa que no se pueda destruir en cualquier momento. A ello van dirigidas la moción de censura y la cuestión de confianza.
La moción de censura está prevista en el artículo 113 CE. Se ha de presentar por un mínimo de un décimo de los diputados y, necesariamente, ha de incluir un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Por eso, nuestra moción de censura es constructiva.
Para que prospere ha de contar con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En caso de que se aprobase (solo ha prosperado una de las cuatro que se han presentado desde que se aprobó la Constitución), trae como consecuencia el cese del Gobierno y que el candidato incluido en la moción se entiende investido de la confianza del Congreso y es nombrado por el Rey Presidente del Gobierno (artículo 114.2 CE). Si la moción no es aprobada, los diputados que la suscribieron no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.
La cuestión de confianza se regula en el artículo 112 CE. A diferencia de la moción de censura, la iniciativa para su presentación corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno. La cuestión habrá de versar sobre el programa de gobierno o una declaración de política general.
Se entenderá otorgada la confianza del Congreso cuando la cuestión de confianza obtenga el voto favorable de la mayoría simple de los diputados. Si la cuestión es aprobada, no se deriva ninguna consecuencia jurídica. Si no lo es, se entiende que ya no existe la relación de confianza entre el Congreso y el Presidente del Gobierno, por lo que quien ocupe esta responsabilidad ha de presentar su dimisión al Rey (artículo 114.1 CE). Ello obliga a poner en marcha el procedimiento para la designación de un nuevo Presidente del Gobierno conforme a lo establecido en el artículo 99 CE.
5.2.2. El control ordinario
Los instrumentos dirigidos al control ordinario del Gobierno están dirigidos a la fiscalización de la acción del Ejecutivo por parte de las Cortes Generales. Actualmente, quien ejerce esta función, más que las Cortes Generales entendidas como órgano, es la oposición parlamentaria. A través de estos instrumentos, se permite a esa minoría parlamentaria dar publicidad de su alternativa de gobierno a través de la crítica al Ejecutivo. Esta es la principal finalidad del control ordinario.
Para ejercer el control parlamentario existen diferentes instrumentos, como las solicitudes de documentación al Gobierno, que tienen como finalidad recabar información del Ejecutivo para preparar cualquier asunto de interés para la oposición; las preguntas, que pueden ser orales o escritas; las interpelaciones, que cuestionan al Gobierno sobre un asunto de política general, y que se diferencian de las preguntas en que éstas recaen sobre un asunto mucho más concreto; las mociones, que derivan de una interpelación; las proposiciones no de ley que, como las mociones, son actos de impulso no legislativos donde se solicita al Gobierno que realice unas determinadas actuaciones sobre una materia concreta; o las Comisiones de Investigación.
5.3. La función presupuestaria y el Tribunal de Cuentas
Esta función se ejerce a través de la aprobación de una ley formal, pero que el artículo 66.2 CE ha diferenciado expresamente de la potestad legislativa genérica, aunque se aprueba a través del mismo procedimiento.
Efectivamente, la competencia en función presupuestaria de las Cortes Generales se expresa a través de la aprobación cada año de una ley singular: la Ley de Presupuestos Generales del Estado. A través de su aprobación, se autorizan los gastos que pueden realizar todos los organismos y entidades que integran el sector público estatal durante un año, con una estimación de los ingresos que se prevén recaudar durante ese mismo período. Gastos que autorizan las Cortes Generales a propuesta exclusiva del Gobierno, que detenta el monopolio de la iniciativa en esta materia. En caso de que no se apruebe el proyecto de ley de presupuestos, se prevé la prórroga automática de los que estaban en vigor.
En relación con esta función, hay que mencionar la importante labor que desempeña el Tribunal de Cuentas. El artículo 136 CE lo califica como el supremo órgano de fiscalización de las cuentas públicas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Este órgano depende de las Cortes Generales, actuando “por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado” (artículo 136.1 CE, párrafo segundo). Corresponde al legislador, mediante ley orgánica, la regulación de los aspectos relativos a la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.