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3. Las normas con fuerza de ley: los decretos legislativos y los decretos leyes.

Las normas con fuerza de ley son normas muy peculiares. Por un lado, son dictadas por el Poder Ejecutivo (Gobierno, bien estatal, bien autonómico), pero tienen fuerza de Ley porque una norma superior (bien la Constitución, bien el Estatuto de Autonomía) así lo establecen (esto es, aunque no son dictadas por el poder legislativo, estas normas entran dentro de la categoría de rango legal). El Gobierno de la Nación puede dictar normas con fuerzas de Ley en dos supuestos. Por un lado, puede dictar lo que se llama Decreto Legislativo; y por otro, el denominado Decreto-Ley. Debido a la facultad tan importante que se otorga al Gobierno con estas normas, se exige una intervención bien anterior o posterior de las Cortes Generales para su control.

Estas normas no deben confundirse con los Decretos “a secas” que es la norma reglamentaria por excelencia del Ejecutivo y por tanto inferior a la ley. Por eso a estas normas tienen el nombre de “Decreto” (al ser el Gobierno quien las dicta) y el adjetivo de “legislativo” y “ley” que les caracterizan como normas del mismo rango que las leyes ordinarias y las leyes orgánicas. La justificación de esta potestad para el Ejecutivo, lo vemos en cada una de estas figuras jurídicas y por supuesto al ser una excepción al principio general es la propia Constitución quien se lo atribuye o los Estatutos de Autonomía.

Para poder dictar Decretos Legislativos, (art 82-85 C.E) en ningún caso se puede dictar sobre las materias reservadas a la ley orgánica (principio de protección constitucional). Para dictar un decreto legislativo debe haber ante todo una delegación expresa de las Cortes en ese sentido, mediante una ley de delegación. Insistimos, habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta, y con fijación del plazo para su ejercicio; en nuestro ordenamiento no caben las delegaciones "implícitas" ni las de "tiempo indeterminado"; tampoco cabe la “subdelegación a autoridades distintas” del propio Gobierno.

Vemos que hay dos clases de delegación:

  1. ley de bases (cuando su objeto sea la formación de textos articulados). En este caso el Gobierno tiene más libertad pues cumpliendo los requisitos que hemos visto en el párrafo anterior es él quien elabora los artículos del Decreto legislativo.
  2. ley ordinaria (cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo). En este caso al Gobierno lo que se le encarga es que o bien aclare, armonice o bien refunda en un mismo cuerpo normativo diversas normas dispersas que regulan la misma materia.

La justificación de los decretos legislativos es bien por sobrecarga de trabajo en las Cortes o porque es una materia muy técnica la que hay que regular y es mejor que los preceptos sean elaborados por técnicos en esa materia pues el debate va a ser más técnico que político.

La figura que suele ser más polémica es el Decreto Ley (art. 86 C.E). El Decreto-Ley es una norma que puede dictarse por el Gobierno de la Nación en casos de extraordinaria y urgente necesidad, es lo que se denomina el “presupuesto habilitante” para que el Gobierno pueda dictarlo. Este presupuesto no debe confundirse con situaciones excepcionales que en vez de poder solucionarse por un decreto ley tendrían de aplicación otras figuras como son el estado de alarma, de excepción o de sitio. Digamos que es una anormalidad de tono menor,

que requiere una solución rápida y no se puede esperar a la tramitación de una ley. También es cierto, que el Gobierno tiene un razonable margen de discrecionalidad para determinar el presupuesto habilitante.

Debido a que el decreto ley entra inmediatamente en vigor según es aprobado por el Consejo de Ministros, tiene una serie de limitaciones importantes.

Por un lado, limitaciones materiales: nunca podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

Y por otro, limitaciones temporales. Es una norma con clara vocación provisional, toda vez que debe ser inmediatamente sometida a debate y votación de la totalidad del Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación. En el caso de que sea convalidado deja de ser una norma temporal para pasar a una norma estable en el Ordenamiento. Hay mayor problema cuando es derogado, para determinar que ocurre con los efectos jurídicos que ha tenido mientras ha estado vigente de forma provisional.

Una vez convalidado, hay otra posibilidad y es su conversión en ley. Para ello la Constitución permite que se pueda tramitar en las Cortes a través del procedimiento de urgencia. Esto supone que se pueden presentar enmiendas, hay el debate público de norma en las Cortes y si es posible haya mayor consenso sobre esa norma, de tal forma que el resultado ya no es un decreto ley convalidado sino una ley que no tiene las limitaciones materiales ni formales del decreto ley.

En España, la adopción de este tipo de normas ha ido casi siempre acompañada de polémicas. La práctica de los diferentes Gobiernos desde el año 1978 demuestra que todos han más bien abusado que usado esta herramienta, sobre todo porque han interpretado muy ampliamente esa "extraordinaria y urgente necesidad" (sin que el Tribunal Constitucional haya puesto muchos reparos). Actualmente, el que es el último Decreto-Ley aprobado hasta la fecha, Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por el que se modifica la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, para la exhumación de Franco del Valle de los Caídos. Previamente a éste se dictó el Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género. BOE, núm. 188, de 04 de agosto de 2018, ha generado considerables dosis de malestar en diversos sectores ciudadanos y sociales, sobre todo por hacerse con "agostidad" y sustraer al debate una cuestión de tanta importancia para el conjunto de la sociedad española. En el tiempo como Presidente de Gobierno de Pedro Sánchez hasta 31 de agosto se han promulgado siete decretos leyes.

Cuando los gobiernos son acusados del uso abusivo de esta norma jurídica, lo suelen justificar en que al principio de su gobierno necesitan tomar medidas urgentes para cumplir con los objetivos políticos y necesidades del Estado.

En el ámbito autonómico buena parte de Estatutos de Autonomía contemplan hoy en día la posibilidad de que sus Gobiernos dicten tanto Decretos Legislativos como Decretos-Leyes. Aquí sucede lo mismo que sucedía con las Leyes: estamos ante la misma norma que a nivel estatal en cuanto a concepto y requisitos, lo "único" que cambia es que sólo rigen para el ámbito territorial de cada Autonomía.

Para el caso de Castilla y León, existe la posibilidad de que la Junta de Castilla y León dicte tanto Decretos Legislativos como Decretos-Leyes. Así, las Cortes de Castilla y León podrán delegar en la Junta la potestad de dictar normas con rango de ley. La delegación deberá otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio y se efectuará mediante ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

Hay una serie de materias que no pueden ser delegadas; por ejemplo, la aprobación de los Presupuestos de la Comunidad y los de las propias Cortes; tampoco la rendición anual de cuentas de ambos; establecer y exigir tributos; ratificar los convenios que la Junta concluya con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios públicos; el régimen electoral de la Comunidad, las leyes que fijen la sede o sedes de las instituciones básicas, así como aquellas otras leyes para las que el presente Estatuto exija mayorías cualificadas para su aprobación.

Respecto al Decreto-ley, sólo en caso de extraordinaria y urgente necesidad la Junta podrá dictar disposiciones con fuerza de ley de forma provisional, que no podrán afectar a la reforma del Estatuto; a la regulación y fijación de la sede o sedes de las instituciones básicas de la Comunidad; al régimen electoral, al presupuestario, al tributario y al de los derechos previstos en el presente Estatuto. Tampoco podrá utilizarse el Decreto-ley para la regulación de materias donde el Estatuto exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes.

En el plazo improrrogable de treinta días desde su promulgación los Decretos-leyes deberán ser convalidados o derogados por las Cortes de Castilla y León después de un debate y votación de totalidad.

El último Decreto Legislativo aprobado en nuestra Comunidad Autónoma es el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León. Por su parte, el último Decreto-ley aprobado en nuestra Comunidad es el Decreto-ley 1/2018, de 24 de mayo, por el que se modifica la Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León.

Al ser normas con fuerza de ley, su control se lleva a cabo por el Tribunal Constitucional, que realizará la misma operación que con las leyes orgánicas y ordinarias: velar porque no quiebren ningún artículo de la Constitución.